22号文最大的亮点是明确了采购人是采购活动的核心，是采购需求管理的第一责任人。这就意味着，采购需求调查和审查，其责任主体都落在了采购人或主管预算单位头上，也意味着采购人必须要走专业主义的路子。22号文第五条规定：采购人对采购需求管理负有主体责任，对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责。主管预算单位负责指导本部门采购需求管理工作。第十一条第四项规定：主管预算单位、采购人认为需要开展需求调查的项目，就可以进行需求调查。这里的责任主体是主管预算单位或采购人，而不是财政部门。第三十一条第五项进一步规定，采购人或者主管预算单位认为应当审查的其他内容，也可以审查。所以，采购人或主管预算单位也是采购需求审查的主体，而不是其他的部门。应该说，22号文回应了多年以来业界抓采购源头、走专业之路的强烈呼声，亮点多多，且简明扼要，契合实际。
22号文第二条界定的采购需求管理适用范围中，“政府采购工程”采用的是全口径的概念，也就是说不管政府采购工程是采用招标方式还是非招标方式采购，都适用22号文。第七条规定“采购需求应当依据部门预算（工程项目概预算）确定”，第十一条明确规定“1000万元以上的货物、服务采购项目，3000万元以上的工程采购项目”应当开展需求调查，第二十六条规定“各级财政部门应当按照简便、必要的原则，明确报财政部门备案的采购实施计划具体内容，包括采购项目的类别、名称、采购标的、采购预算、采购数量（规模）、组织形式、采购方式、落实政府采购政策有关内容等”。根据上述规定，亚利认为，从7月1日起，政府采购工程项目应当遵照22号文确定采购需求、编制采购实施计划并报财政部门备案，同时在采购需求管理、落实政策功能等方面接受财政部门的监督检查。
第一，采购需求审查是采购人应当履行的主体责任。
22号文第六条规定，所谓采购需求，是指采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。结合前述案例，电梯采购，采购标的多为电梯采购及安装。如为旧楼改造加装电梯，采购标的则应包括电梯井道制作及电梯供货加安装。明确采购标的（采购范围）后，采购人可以采用合理划分采购包方式采购。在本案例中，采购人在确定采购需求时未能抓住采购项目的特点，合理地确定采购需求，采购标的描述不完整，采购文件存在重大争议。
22号文第二十七条规定：采购需求管理是采购人内控管理的重要内容，采购人必须“加强对采购需求的形成和实现过程的内部控制和风险管理”。这在客观上也在倒逼采购人提高对政府采购法律法规和相关专业知识的专业掌握能力。
实践中，需求管理有两种不合理的现象常见多发：一是一家供应商主导需求确定；二是采购代理机构主导需求管理。在本案例中，采购人由于缺乏专业知识，仅以电梯技术规格、参数作为采购需求，而遗漏了相关的井道、安装等内容。
“采得便宜、用得贵”，是某些采购项目的一大特点，如有的医疗器械，设备的采购价格并不高，但试剂、耗材的使用成本却很高，而且只能用这家供应商的。有的设备，采购价格不高，但能耗高，在全生命周期中，使用成本是采购成本的若干倍。“买得便宜、用得贵”这一顽疾怎样在政府采购过程中给予遏制呢？
22号文第二十一条第四款规定：需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案，采购人认为有必要考虑全生命周期成本的，可以明确使用年限，要求供应商报出安装调试费用、使用期间能源管理、废弃处置等全生命周期成本，作为评审时考虑的因素。什么是“全生命周期成本”？简单地说，就是产品“由生到死”全过程中所产生的总费用。从成本构成角度分析，采购标的的采购成本、使用成本、处置成本等构成了“全生命周期成本”。在传统观念中，采购成本仅仅是产品的初始价格和安装调试费用，缺乏产品后续运行成本和处置成本的关注。因此，一直以来采购人往往只追求初次采购成本最佳，而对使用成本、处置成本等未给予应有的重视，造成采购费用低，使用费用高的项目运行局面。
22号文第二十五条规定，对于本案例中属于应当进行需求调查的采购项目，采购人要研究采购过程和合同履行过程中的风险，判断风险发生的环节、可能性、影响程度和管控责任，提出有针对性的处置措施和替代方案。这就要求，采购人在编制采购实施计划之时，要充分考虑到中标供应商不按规定签订或者履行合同的情形，做好有针对性的防控措施。亚利认为，首先要做的是：在采购实施计划、采购文件中应当载明类似内容：“除不可抗力或者合同履行将损害国家利益和社会公共利益导致合同无法履行或者履行没有意义外，中标供应商不得放弃中标”，同时还必须载明无正当理由放弃中标、拒签合同的法律责任：不退还投标保证金，并且承担千分之一至千分之五的罚款、列入政府采购严重违法记录名单、禁止参加政府采购活动1-3年，以此提醒、警示供应商诚信响应、诚信履约。
亚利要强调的是：无论“不可抗力”法定免责、还是约定的免责事由发生，都应当由采购人书面报告财政部门，才能终止采购活动并书面通知中标人和其他相关人员，中标人可以据此放弃中标资格。
固定总价合同，俗称“闭口合同”“包死合同”，合同总价款一经约定，一律不得调整。固定总价合同在政府采购实践中最为普遍，颇受采购人的青睐，其原因是：总价固定、易于结算，量与价的风险主要由中标成交供应商承担，索赔机会少。总的来说，固定总价合同更能够保护采购人的利益。但是，其缺点也是非常明显的。
固定单价合同是指对于单价固定、数量不固定的项目，采购人可以与供应商约定固定单价，然后根据实际完成的工作量或者工程量进行结算的合同类型。在政府采购实践中，类似工程造价咨询服务、人身保险、监狱犯人配套物资采购等项目，就适宜签订固定单价合同。与固定总价合同相比，固定单价合同既坚持了政府采购价格竞争的核心价值，又具有结合实际的灵活特性；同时也在一定程度上可以倒逼中标成交供应商改善经营管理、节省物耗、降低成本。
22号文第十九条还规定：不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，可以采用成本补偿定价方式。成本补偿合同又叫成本加酬金合同，是指按项目实际发生的成本（包括人工、材料、机械使用费等）加上商定利润即酬金，来确定总价的合同类型。这类合同中，采购人承担项目实际发生的一切费用，也就承担了项目的全部风险，成交供应商由于不承担任何风险，其报酬也就较低。
22号文第十八条第二款规定：“业绩情况作为资格条件时，要求供应商提供的同类业务合同一般不超过2个，并明确同类业务的具体范围。”一些政府采购从业人员由此得出结论：“业绩设置为资格条件”获得了法律依据。从此以后，编制采购文件时就可以普遍把业绩设为资格条件以屏蔽自己“不喜欢”的供应商。果真如此吗？
众所周知，资格条件是“刚性”条款，是供应商参与政府采购项目的门槛。供应商一旦不满足，在资格审查阶段就会被判为无效投标、无效响应，不能再参加后续的符合性审查和评分排名，甚至也不能对采购过程、采购结果通过质疑、投诉获得救济。一旦业绩作为资格条件被滥用，就会限制供应商参与竞争，损害政府采购的公平公正。因此，从立法导向来看，对资格条件的设置应持谦抑性原则。也就是说，只有在业绩确属履行合同不可或缺因素的情况下，才能设置为资格条件。
本案例中，采购人具体经办人员特意添加“加盖厂商公章”作为实质性要求，这成为供应商实施控标的关键。怎么消除采购人一些具体经办人员在采购需求阶段任性、违规的个人操作？《政府采购需求管理办法》(财库[2021]22号，以下简称22号文）实施之前这是一项制度空白。过去的政府采购制度更多地强调交易环节的程序规范，但对采购活动开始前采购需求管理的内部控制缺乏可操作的制度约束。政府采购法律体系也仅限外部化的规制或者规范，把建立健全相应内控制度的权利让渡给了采购人自己。实践中，不少采购人具体经办采购事务的往往就是一两个专职人员，他们与接受委托负责确定采购需求的采购代理机构之间的沟通通常也是碎片的、随意的。基于现实中的强弱对比地位，一些采购代理机构出于抢揽业务的考虑，对采购人经办人员的意见甚至违法违规的要求照单全收。凡此种种，一两个经办人员对采购需求的把握和对供应商及其产品的偏好就代替了采购人的集体决策。一旦采购经办人员被供应商围猎，就会出现类似本案例中的廉政风险。但由于缺乏制度约束，经办人员的个人操作又多是私密性的、非书面形式的，查实情况、追究责任往往具有一定的难度。
划分采购包或者合同分包，在既往的采购实践中也经常采用，但在法律上缺乏明确规定：划分采购包的依据是什么？谁来划分采购包？每一个采购包怎么投、能否允许兼投？每一个采购包怎么评、能否允许兼中？实践中争议颇大。
22号文第十七条第一款规定，采购人要按照有利于采购项目实施的原则，明确采购包或者合同分包要求。这就明确了划分采购包、明确每一包的采购程序和采购规则的主体是采购人，划分的依据“有利于采购项目实施”，实际上给予了采购人划分采购包的自由裁量权。实践中，出于有利于项目实施的目的，亚利认为，以下四种情形适宜划分采购包：一、项目采购量大，供货时间紧，涉及区域多，一家供应商承接难以在规定时间内完成任务；二、供应商可以平行作业，工作界面清晰的，划分不同采购包有利于齐头并进、节省施工时间；三、资格资质的管理要求，或市场竞争格局的需要。如本案例中的2000元图书涉及行政许可资质，捆在一起采购失败的概率比较大，就可以把此类产品划分采购包单独采购；四、落实政府采购政策的需求。对于整体不适宜专门面向中小企业的项目，可以从中划分出适宜的采购包，作为专门面向中小企业预留份额，以便执行政府采购政策。
《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）第二十四条规定，政府购买服务合同履行期限一般不超过一年；在预算有保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过三年的政府购买服务合同。就本案例而言，虽然采购人招的是三年的服务项目，但采购合同一年一签，实行的是分期交付、分期考核、分期付款的办法。大家知道，签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同是以预算有保障为前提条件的。受疫情影响，预算压减，三年的合同就失去了赖以存在的前提。《民法典》第一百八十条规定，因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。疫情属于不可抗力，预算下调是基于不可抗力所做的重大政策调整。在一年服务期满后，采购项目应该按2021年的预算安排，重新采购。
对此类问题，如何避免预算压减带来的风险，亚利还认为，根据《政府采购需求管理办法》相关规定，采购人应当将采购需求管理作为政府采购内控管理的重要内容，而采购需求管理包括确定采购需求和编制采购实施计划，实施相关风险控制管理。
一直以来无论采购项目的需求明确不明确、完整不完整，采购人一窝蜂地去用公开招标方式，以至于“逢采必招”，甚至几万元的项目都去招标。为什么会出现这种现象呢？一方面，是由于《政府采购法》规定了公开招标是政府采购的主要采购方式，采购人用起来没有风险，审计与巡视时好过关；另一方面是采购法律法规对公开招标采购方式的适用情形只规定了数额标准，缺失了采购项目需求完整、明确、合法合规这个重要前提。结果认认真真走了程序，最后却是“质次价高周期长”再加经常废标，供应商和采购人都不满意。
为了治愈这一顽疾，2021年7月1日起施行的《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文），抓住采购需求管理这一源头，强调采购需求与采购方式、评分方法、定价方式、合同类型“五位一体”的内在逻辑，规定达到公开招标数额标准，且采购需求客观、明确的，适宜采用公开招标方式。否则，即使达到了公开招标的数额标准，也应当采用谈判（磋商）方式，这就从制度上扭转了一窝蜂选择公开招标的习惯做法。
一般情况下，政府采购项目中，每个供应商只能提交一个报价，否则构成选择性报价，会在评审中被判为无效响应。22号文施行后，采用“多方案报价”有什么好处呢？上述案例中，由于采购需求“不能完全确定客观指标”，如果每个供应商只提供一个响应方案，就是一种长笛一个唯一的报价，极有可能在符合性审查中被一票否决，采购人得不到想要的产品，采购活动也可能会以失败告终。采购人灵活运用“多方案报价”，让每个供应商提供多种长笛和对应的报价方案，供应商提高了成交的机会，采购人又大大提高了采购成功的几率，降低了采购活动失败的概率。可谓：一举多得，供采双赢。
一个看似简单的长笛采购，居然有这么复杂的逻辑，这反映出实际采购活动和采购需求的多样性和复杂性。为了更好地达成“物有所值”的目标，在制度设计上应当赋予采购人选择评审方法的灵活性，“多方案报价”因此应运而生。
政府采购项目种类繁多，类似上述案例的主观因素设置有时是无法避免的，那么应当怎么处理呢？亚利认为，首先，要结合采购项目需求判断主观因素设置的必要性。政府采购是用纳税人的钱干公家的事儿，这就要求体现公平性，主观因素设置要摈弃采购人主要领导、经办人员的个人爱好和倾向，也就是说设置主观因素必须是采购项目本身所必需的。其次，因为主观因素的弹性较大，一分价钱一分货，增加需求就意味着要多花钱。因此一定要严格落实“过紧日子”的理念，不能触碰超预算采购的红线。那么，确有必要、合理的主观需求怎么提呢？亚利认为，采购人应当结合需求调查，将采购的目标或任务、采购标的使用环境和场景尽可能具体、客观、明确地进行描述。比如上述案例，实验室有多大面积、多少的挑高？家具之间的距离、实验人员操作时的行走路径是怎样的？家具上摆放什么仪器设备？这些仪器多大尺寸？什么形状？仪器中存放什么试剂？仪器之间是怎样的组合关系？对防潮、防辐射、防静电、防腐蚀有什么特别要求？等等。这些都可能会决定采购标的需要相应的样式设计，家具的整体外观是什么样的？空间布局上需要多少个隔断？用什么材料做隔断？至于美观，还需要结合实验室的格局、墙面地面的色调，明确对家具布置的格局和色调的需求。如果这些需求明确、客观的，采购人应当直接设定，如果采购人不熟悉、设定不了的，可以让3个以上有代表性的供应商提供方案。需要注意的是：这些主观因素通常应设置为实质性要求，对供应商的响应只需判断“满足”或“不满足”即可，而不能设置为评分项。
对于第二类不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的磋商项目，22号文第二十一条做出了明确的规定：供应商经验和能力对履约有直接影响的，如订购、设计等采购项目，可以在评审因素中适当考虑供应商的履约能力要求，并合理设置分值和权重。其中的“供应商经验”主要表现为：业绩、奖项，“供应商能力”则主要指：生产设备的技术水平，团队专业能力、学历、职称，生产和经营管理水平等。也就说在此类项目中，供应商的履约能力是可以设置为评分项的。但是需要注意的是，有两个适用要求：第一是必须“对履约有直接影响”的能力，第二是对供应商能力要“适当考虑”。从中可以看出，即便是不能完全确定客观指标、采用磋商方式采购的项目，把履约能力设置为评分项，也是有条件、有限制的，能不用则不用；即便用，每一项的单项分和履约能力的累计评分，也不宜过高。比如服务项目，如科研项目，团队和项目负责人的学历、职称应当是对履约有直接影响、不可忽视的因素，设置为评分项是没有问题的。但像上述案例，交纳履约保证金的多寡对供应商的履约并不具有直接的影响，因此也不宜把供应商交纳履约保证金多少的承诺设置为评分项。
如何进一步强化支持创新等政策功能的落实呢？22号文第三十一条还规定，重点审查中的采购政策审查，主要审查是否落实支持创新等政府采购政策要求。第二十六条规定，采购人编制的采购实施计划必须报财政部门备案，而“落实政府采购政策”是必须报备的事项。第三十七条把投诉处理延伸到了采购需求管理环节，要求在投诉、举报处理和监督检查过程中，对发现的不符合政府采购政策等问题要依法处理。
22号文在第十四条中将“支持创新”列在了政府采购政策功能的首位，并在现行的政府采购制度中正式明确了“首购（第十九条1处）”“订购（第十九条、第二十一条、第二十三条各1处）”制度安排。这和已经公布的《政府采购法（修订草案征求意见稿）》《政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订草案征求意见稿）》的立法精神是一脉相承的。从采购需求源头丰富支持创新工具，将政策要求嵌入到预算编制、绩效目标、需求确定、方式选择、项目评审、合同管理等环节当中的路径逐渐明晰。什么是首购？什么是订购？此类项目怎么评？合同怎么签署？亚利相信还会有更有力的支持创新政策出台，后续政策可期。
22号文规定，采购人对采购需求管理负有主体责任，主管预算部门负有指导责任，并要求采购人构建内部控制制度，覆盖采购需求管理的全流程。但是，大多数编制较少的采购单位，往往是一人身兼数职，人员流动较大，采购管理、监管力量薄弱。鉴于此，22号文第二十八条规定：采购人可以自行组织确定采购需求和编制采购实施计划，也可以委托采购代理机构或者其他第三方机构开展。这一规定为那些专业化、质量高的采购代理机构赢得市场提供了政策依据。那么，采购代理机构可以在哪些环节可以为采购人提供专业服务支撑呢？
亚利认为，采购代理机构首先应当按照22号文要求，帮助采购人把采购需求管理的内容快速清单化、文档化、流程化。
什么是“主管预算单位”？22号文第四十三条进行了解释，即负有编制部门预算职责，向同级财政部门申报预算的国家机关、事业单位和团体组织。通俗地讲，主管预算单位是一级预算单位，即直接向财政部门申报预算资金，并对所属预算单位分配和转拨预算资金的一级预算单位。比如，某市各个公立中小学校是独立的二级预算单位，也就是采购人的适格主体，而主管中小学校的该市教育局即为主管预算单位。
应该说，在政府采购活动中，采购人是买家、是主导者,也是政府采购需求的发起者和决策者，其行为影响着整个政府采购活动的展开和最终效果。而主管预算单位是采购人预算编报的审核者、款项支付的监督者。在实际工作中，主管预算单位往往还是采购人的业务上级指导，对采购人的人权、事权、财权具有支配权力。可以说，主管预算单位对于采购人具有更为直接、不可替代的实际影响力。亚利经常听到一些采购人说“谁直接管我，我就听谁的。”采购人挂在口中的这个“谁”通常就是指主管预算单位。
